13 марта 2024 года прошло расширенное заседание Комитет Государственной Думы по энергетике, на котором обсудили нормативно-правовое регулирование процесса консолидации территориальных сетевых организаций в электроэнергетике.
Председатель Комитета Павел Завальный, открывая дискуссию, заявил: "Я не раз говорил о том, что считаю принятое на начальном этапе реформы электроэнергетики решение о приватизации электросетей ошибочным, также как и схожие решения по газораспределительным сетям. Его результатом стала структура электросетевого комплекса, которая наряду с межрегиональными и региональными распределительными сетевыми компаниями включает тысячи ТСО с различным составом собственников, объекты электросетевого хозяйства садовых товариществ и бесхозяйные сети. Передача электроэнергии относится к естественно-монопольным видам деятельности, и раздробление объектов электросетевого комплекса, растаскивание ответственности по множеству небольших компаний пагубно сказывается на надежности и эффективности энергообеспечения. Значительная раздробленность электросетевого комплекса создает риски значительных потерь в сетях, ограничивает возможности модернизации и модернизации электросетевого комплекса. Сегодня мы ведем гармонизацию законодательства для повышения надежности, эффективности функционирования сетевого хозяйства и в газовой отрасли, и в электроэнергетической. Работа эта необходимая. Одним из решений для электросетевого комплекса может стать создание единых центров ответственности по энергоснабжению потребителей на уровне регионов. Но это не должна быть консолидация ради консолидации, и во главу угла должны быть поставлены не только размеры и количественные критерии, а качество, эффективность и надежность работы ТСО. Вся электроэнергетика от генерации энергии до поставки ее конечному потребителю должна работать с высокой эффективностью и надежностью, каждое звено должно быть модернизировано по современным стандартам".
Заместитель Министра энергетики РФ Евгений Грабчак доложил о ситуации в электросетевом комплексе, идущей работе по консолидации ТСО и предлагаемых нормативных решениях. Суть проводимой сейчас работы по консолидации электросетевого комплекса заключается в поэтапном сокращении количества неэффективных хозяйствующих субъектов, формировании единого центра ответственности по обеспечению надежного и качественного энергоснабжения потребителей и создании эффективной технологической инфраструктуры.
Введены критерии соответствия по количеству персонала, определенного оборудования, возможностям быстрого устранения аварий и так далее, что позволило начать поэтапное сокращение количества ТСО. Их количество уже снизилось с 3000 до 988, к 2025 году должно достичь 400 организаций, целевая модель - 3-5 ТСО на регион.
Однако сегодня процесс консолидации замедлился. Это обусловлено исчерпанием потенциала механизмов, которые были использованы на первом этапе ее реализации, а также отсутствием экономических стимулов к ее проведению. При этом, по оценкам министерства, 34% существующих ТСО не соответствуют требованиям по надежности, не имеют достаточных инвестиционных программ. Недобросовестные собственники адаптировались к новым правилам и принимают меры по фиктивному объединению активов для соответствия новым критериям. За последние два года было создано порядка 40 новых ТСО. В целом по сетевому комплексу вновь отмечен рост аварийности, в отличие, например, от магистрального комплекса, где есть тенденция к снижению. При этом у Министерства даже нет возможности прямого мониторинга ситуации из-за раздробленности сетевого хозяйства и отсутствия у собственников обязанности отчитываться о статистике аварийности. Данные по аварийности в основном собственниками не афишируются, оценка их достоверности может производиться только по косвенным признакам, в первую очередь - обращение граждан и сроки ликвидации массовых нарушений энергоснабжения, отметил Грабчак.
"По итогам 2023 года количество обращений граждан по перерывам в электроснабжении возросло на 45% в целом по стране, аварийность с 2021 года выросла по тем же данным, которые я отметил, на 23%", - привел данные замминистра энергетики.
Основная причина - накопленный износ объектов сетевого хозяйства, который за последние три года в среднем вырос на 3,5%, а порядка 52% сетевого оборудования требует замены, что произошло из-за недостатка финансирования, несбалансированной тарифной политики на уровне регионов и прямых проявлений недобросовестности собственников ТСО.
"У нас фактически распределительный комплекс всегда финансировался по остаточному принципу, - отметил замминистра. - Сейчас, по нашим подсчетам, для доведения оборудования до нормативного состояния требуется порядка 600 миллиардов рублей. Однако дефицит средств не позволяет переломить негативную тенденцию".
Еще одна проблема - несбалансированная инвестиционная политика, отсутствие контроля над развитием сетевого хозяйства и реализацией инвестиционных модернизационных программ в регионах. По словам Грабчака, разного рода махинации с тарифами в регионах цветут бурным цветом: это и завышение полезного отпуска, и его искусственное перераспределение, и тарифная дискриминация, и так далее.
"В качестве примера можно привести Ульяновскую область, где был выявлен факт искусственного накачивания системы виртуальными условными единицами (условные единицы в электроэнергетике - усредненные годовые затраты труда на техническую эксплуатацию одного комплекта электрического оборудования. - прим. ред.), - отметил заместитель министра. - В ходе проверки удалось установить 15500 несуществующих, но заявленных в тарифном регулировании тарифных единиц. Таким образом, балансовая стоимость всего электроэнергетического комплекса оказалась завышена на 318 миллионов рублей".
Ряд проблем создает и перекрестное субсидирование, а также неплатежи, прежде всего, неотключаемых потребителей. Недофинансирование сетевого комплекса превышает 1 трлн руб.
На текущем этапе становится актуальным дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы консолидации электросетевого комплекса. Минэнерго России разработало проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике", который концептуально предусматривает создание в каждом субъекте Российской Федерации единого центра ответственности за надежность - СТСО, которая будет осуществлять функцию "одного окна" для потребителей услуг по передаче электроэнергии и энергосбытовых организаций, эксплуатировать бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства и устранять масштабные аварии на сетях прочих территориальных сетевых организаций по решению регионального штаба по надежности.
Выполнение СТСО функционала по устранению аварий и "подхвату" сетей будет осуществляться на основании заключаемых СТСО с каждой ТСО в регионе договоров, правила заключения и типовая форма которых будут установлены Правительством РФ. Договоры предполагается сделать обязательными для обеих сторон и возмездными. Статус СТСО планируется присваивать крупнейшей ТСО в регионе на основании утверждаемых Правительством РФ критериев. При этом предполагается проводить проверку СТСО на соответствие критериям не чаще 1 раза в 5 лет. Также отдельно прорабатывается вопрос об установлении особенностей определения количества СТСО в отдельных регионах страны исходя из функциональных и технологических особенностей электросетевого хозяйства.
По замыслу Минэнерго, создание СТСО позволит более эффективно использовать в деятельности субъектов естественных монополий "эффект масштаба", преодолеть квазиконкурентые условия деятельности искусственно созданных ТСО, непрозрачность "котловых" моделей тарифообразования.
"Сейчас законопроект находится в Правительстве и на рассмотрении в главном правовом управлении, - пояснил заместитель министра. - Мы надеемся, что все эти процедурные моменты достаточно быстро закончатся, так как основные развилки уже пройдены, и о конструкции будущего закона мы в целом договорились".
При этом, хотя законопроект еще только готовится к внесению в Государственную Думу, у Минэнерго в процессе разработки документа уже сформирован пакет поправок, который будет вноситься ко второму чтению.
"Также предлагаем закрепить - это уже больше ко второму чтению - обязательное утверждение инвестиционной программы для каждой ТСО, а согласование и контроль за реализацией инвестиционных программ региональных ТСО проводить с учетом обязательной экспертизы со стороны СТСО", - добавил замминистра на заседании думского комитета. При этом утверждение и контроль за реализацией инвестпрограмм всех СТСО предлагается вынести на федеральный уровень.
Кроме того, законопроектом предлагается внести прямой запрет на создание новых моно-ТСО - сетевых организаций, обслуживающих преимущественно одного потребителя.
Также в ходе заседания Евгений Грабчак рассказал о том, что для стабильного и надёжного функционирования распределительного сетевого комплекса в регионах реализуются программы повышения надёжности энергоснабжения. Так, по его словам, Президентом поддержано выделение федерального финансирования на реализацию точечных программ повышения надёжности по 9 регионам. Общая потребность для реализации мероприятий - порядка 200 млрд руб. Федеральным бюджетом до 2026 года предполагается выделение на эти цели 31 млрд руб.
Начальник Отдела тарифного регулирования электросетевого комплекса и формирования баланса Управления регулирования электроэнергетики ФАС России Максим Пальянов отметил, что консолидация активно идет, и основным драйвером выступает не будущее появление СТСО, а ужесточение критериев соответствия ТСО, которое наступит в 2025 году. Основной вопрос связан с тарифными источниками консолидации. ФАС совместно с Минэнерго работает над тем, чтобы на нее шли, прежде всего, те источники, которые уже учтены в тарифах, например, экономия операционных расходов. Второй вопрос - последствия консолидации: она не всегда приводит к сокращению расходов, например приобретение бесхозяйных сетей на первом этапе даст рост нагрузки на потребителей. Сейчас принимаются решения, направленные на то, чтобы у компаний, консолидирующих сети, не формировались ни большой объем убытков, ни сверхдоходы. Дальнейшие пакеты решений по источникам консолидации нужно будет принимать после принятия законопроекта об СТСО и анализа первого года его работы.
В то же время первый заместитель председателя Комитета по энергетике Валерий Селезнев высказал позицию, что рассмотрение законопроекта о создании СТСО должно сопровождаться обязательной оценкой экономических последствий его принятия, а реализация увязана с переходом к тарифообразованию на основе эталонов.
Заместитель генерального директора по правовому обеспечению ПАО "Россети" Даниил Краинский подчеркнул, что статус СТСО для сетевых организаций - это вовсе не привилегия, а, скорее наоборот, большая нагрузка и ответственность, в том числе и социальная - по повышению надежности энергообеспечения, устранению системных аварий, принятию на баланс и модернизации бесхозяйных сетей. Кроме того, он попросил Комитет не затягивать с рассмотрением законопроекта после его внесения, поскольку последний этап ужесточения критериев отнесения к ТСО наступит в 2025 г., ряд организаций рискуют потерять статус, и их сети нужно будет подхватывать.
Директор Ассоциации "Сообщество потребителей энергии" Валерий Дзюбенко высказал мнение, что подход, предлагаемый Минэнерго, не предусматривает достаточного количества качественных критериев отнесения к СТСО, во главу угла поставлены количественные. Например, целесообразно было бы присваивать статус системообразующей не самым крупным, а самым эффективным и добросовестным ТСО, выполняющим все обязательства.
Директор Центра исследований в электроэнергетике Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ Сергей Сасим также высказал ряд критических замечаний к стратегии консолидации, связанных с тем, что главным критерием оценки процесса становится сокращение их количества, а не повышение надежности и снижение перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Необходима существенная доработка системы тарифообразования на услуги электросетевого комплекса. Кроме того, целесообразно было бы провести оценку первого этапа консолидации сетей, прежде чем проводить дальнейшее ужесточение критериев, и оценить риски.
Комитет по энергетике будет рекомендовать Правительству РФ совместно с Минэнерго провести комплексную оценку текущих результатов применения введенных количественных критериев отнесения к ТСО, по результатам которой при необходимости осуществить их корректировку в части установления качественных критериев. Такими критериями могут стать: соблюдение требований по надежности и качеству оказания услуг по передаче электроэнергии, достижение показателей безаварийности, эффективность устранения последствий аварий и восстановления электроснабжения, показатели эффективности использования электросетевых активов, надлежащее исполнение обязательств по заключенным договорам, выполнение плана консолидации бесхозяйных сетей, инвестиционных программ, достижение общих показателей экономической эффективности и финансовой устойчивости предприятия и так далее.
Комитет просит Правительство ускорить внесение документа в Государственную Думу. Завершая дискуссию, председатель Комитета Павел Завальный сообщил, что Комитет проведет его детальное обсуждение с регионами и всеми заинтересованными сторонами в процессе его подготовки к первому чтению.
По материалам:
http://komitet-energo.duma.gov.ru, http://komitet-energo.duma.gov.ruwww.bigpowernews.ru, http://komitet-energo.duma.gov.ruwww.bigpowernews.ruwww.pnp.ru, http://komitet-energo.duma.gov.ruwww.bigpowernews.ruwww.pnp.ruhttps://minenergo.gov.ru